保障减税降费落地 增强地方财政“造血”功能央地收入划分改革再推进

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随着经济下行压力的加大和大规模减税、减费的推进，地方政府的财政压力日益加大。10月9日，国务院发布了《实施大幅度减免税后调整中央与地方收入差距的改革推进方案》(以下简称《方案》)，提出了调整中央与地方收入差距的三大措施，为实施减免税提供了政策支持。

“方案”主要涉及三项改革措施，包括保持增值税“五五分成”比例稳定、调整增值税免抵退税分成机制、收回消费税征收环节并稳步分解。兴仕投资高级策略师袁广平对英国《金融时报》记者表示，此次改革有两点值得关注。首先，改革有望增加地方政府的税收收入，增强地方应对更大规模减税和减费的能力；其次，它有助于减少地方政府对土地财政的依赖。预计今后将继续出台增加地方政府收入的相关措施。

增值税收入“五五共享”稳定地方税收预期

今年，中国做出了前所未有的努力来降低税费。今年的目标是减少2万亿元的税费，今年前7个月共增加13492亿元。减税和减费使人民受益，但也给地方政府带来了相当大的财政压力。根据财政部的数据，从1月到8月，地方一般公共预算收入在这个水平上为71.16亿元，同比增长2.8%。全国税收117134亿元，同比下降0.1%。同期，地方一般公共预算支出130884亿元，同比增长8.8%。

大规模实施减税和减费是应对当前经济下行压力的关键，调整中央与地方收入分配改革是实施减税和减费政策的重要保证。袁广平说，今年以来，地方财政压力很大，许多地方出现了财政收入负增长。这项改革的主要目标是增加地方税收。其中，在《规划》提出的三项改革措施中，“保持增值税‘五五分成’比例稳定”最为关注。

自1994年分税制改革以来，中央政府分享了75%的增值税，地方政府分享了25%的增值税，但进口增值税完全归中央政府所有。2016年是全面实施增值税改革的关键一年。国务院发布《关于调整增值税改革试点后中央与地方增值税收入分配过渡方案的通知》，将中央与地方共享范围内各行业企业缴纳的增值税纳入其中，中央按纳税地点分摊50%，地方按50%分摊。过渡期暂定为2-3年。增值税收入分割的“五五分成”比例政策今年到期，《建议》提出保持增值税收入分割比例不变，这显然有助于进一步稳定社会预期，增强地方财政的“造血”功能。

此外，在退税方面，该计划提出调整和完善增值税退税共享机制。建立增值税退税长效机制，根据财政收入情况确定退税规模，在“五五”期间保持中央与地方共享比例不变。以前，地方政府承担的退税和提留部分需要从地方财政收入中安排。事实上，由于一些地区财力不足，本期无法满足退税需求，导致企业排队退税进而占用企业现金流的现象。根据《方案》，增值税留成退税地方分摊的部分(50%)先从企业所在地的总负担(50%)调整为15%，其余35%由企业所在地暂付，再由各地按上年增值税份额平均分摊，这样既可以减少企业的现金流量占用，又可以缓解一些地区的退税压力。

改革引入了三项措施，在袁广平看来，这确实是一个良好的开端。“开始时改革的步伐可能不是很大，将来还会继续推出相关制度。地方政府税收的增加是可以预见的，减税和减费政策的实施将更加安全。”他说。

消费税稳步降低，以拓宽地方收入来源

从中央固定收入到中央和地方共享收入，消费税将成为地方收入的重要补充。以前，中国的消费税是中央税收，主要在生产(进口)环节征收。这项改革将把消费税的征收从生产转向批发或零售，这可以更好地反映消费税的“消费”特征。逐步实行消费税地方分税制，有利于补充地方税收来源，完善地方税制。

分税制改革以来，地方政府的收入在中央与地方政府的税收份额中一直相对较低，导致财权与行政权不匹配。华泰证券(601688，诊断部)首席宏观研究员李超认为，这可能会给地方隐性债务问题和对地方土地出让收入的过度依赖留下隐患。解决地方政府与中央政府财权和行政权不平等的关键是建立和完善地方税收制度。

袁广平还表示，自2004年以来，中国所有商业用地都以招标、拍卖和挂牌的形式出售。在规范土地市场的同时，土地出让金在地方财政收入中的比重明显增加，一些城市的土地出让收入甚至占到当年财政收入的70%以上。该计划增加了地方税收的比例，这有助于减少地方政府对土地财政的依赖。

在稳步推进和完善地方税制改革的同时，规划还适时调整和完善地方税制，培育和扩大地方税源，将一些条件成熟的中央税收作为地方收入，提高地方应对较大减税和减费的能力。2018年征收的环境保护税列为地方政府固定收入。今年前八个月，中国环境保护税收收入达到167亿元，同比增长69.8%。虽然规模很小，但它也是当地收入的补充来源。