户籍制度迎大变革 二线城市成最大赢家

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[摘要]“目前，超大城市的发展主要是减少，特别是北京和上海，这应该继续以前严格的户籍管理制度。这一政策调整应该说是让除北京和上海以外的其他城市的定居更加顺利。”

4月8日，国家发展和改革委员会发布了《2019年新型城镇化建设重点任务》(以下简称《任务》)，从农业转移人口市民化、城镇化布局、优质城镇发展、城乡一体化发展等方面部署了今年新型城镇化建设的任务，力争实现居民人口和登记人口城镇化率年均增长1%以上的目标。

2018年，中小城市和小城镇(常住人口不到100万)将全面放开。在此基础上，根据今年的工作安排，对二类大城市(常住人口100万至300万)的定居限制也将完全取消。此外，第一类大城市(城市地区常住人口在300万至500万之间)应完全放开定居条件，完全取消对重点群体定居的限制；在特大城市，完善了积分结算政策，大大增加了结算规模，并对积分项目进行了精简，以确保社会保障缴费年限和居住年限的分数占主要比例。

对定居点的限制应该在更广泛的范围内解除，我们应该“尽力而为”。4月9日，国家发展和改革委员会计划司在回答记者提问时强调，在放宽定居条件的同时，市政府必须促进高质量的经济发展，尽力而为，加强基础设施建设和公共服务提供，提高人口的综合承载能力。

“目前，中国常住人口的城市化率已接近60%，超大城市无法容纳更多的人。因此，城市人口必须聚集在其他较小的城市。这是未来的发展趋势，也是结算标准调整的背景。”南开大学经济学院人口与发展研究所教授李建民告诉《时代周刊》记者。

北京到上海的定居限制没有放松

根据2014年发布的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》，特大城市是指常住人口在500万以上、1000万以下的城市，以及常住人口在1000万以上的城市。

根据住房和城乡建设部发布的最新版《2017年城市建设统计年鉴》，目前，特大城市包括上海、北京、深圳和重庆；特大城市包括天津、成都、广州、南京和武汉。

这一“任务”要求特大城市完善积分结算政策，大幅提高结算规模。

对此，易居研究院智库中心研究主任严跃进向《时代周刊》记者表示:“近两年来，由于人口大量涌入杭州等城市(2018年杭州净流入人口达到33.8万)，特大城市也面临着人口外流的压力。后续的安置政策可能会有所松动，主要是针对那些长期居住、符合城市定位行业稳定工作的人群。”

在非首都功能得到缓解的北京和城市人口已经超过2000万的上海，会不会“大幅度增加定居规模”？“去年，北京的永久居民人数减少了16.5万。目前，超大城市的发展主要是减少，特别是北京和上海，应该继续严格的户籍管理制度。这一政策调整应该说是让除北京和上海以外的其他城市的定居更加顺利。”盘古智库主席彭懿告诉《时代周刊》记者。

在4月9日回答记者提问时，国家发展和改革委员会对任务的解释也平衡了这一说法。这位负责人强调，特大城市不仅要调整和完善积分结算政策，还要合理缓解中心城市的非核心功能，促进产业和人口的合理扩散，防控“大城市病”。这意味着减少开发仍然是北京上海定居政策的主线。

2018年，北京开始实施积分结算政策，根据申请人数和积分分布情况进行评分。最终，6019人通过积分结算渠道获得了北京户籍。今年这个比例会增加吗？“北京和上海主要考虑的是自己的城市规划，一年中通过积分定居的人数取决于出生率和死亡率等因素。因此，今年的结算规模不会有太大变化。”李建民告诉时代周刊记者。

主要有利于一类和二类大城市

根据《2017年城市建设统计年鉴》，据《泰晤士报》记者计算，中国目前的一类城市包括Xi、沈阳、哈尔滨、昆明、郑州、杭州、济南、青岛、大连、长春等10个城市；二类大城市包括苏州、石家庄、厦门、太原等59个城市。

根据任务部署，2019年将全面取消二类大城市的落户限制，一类大城市的落户条件将全面放宽，重点群体的落户限制将完全取消。国家发展和改革委员会解释说，这里的“重点群体”是指在城镇有稳定就业和生活的新生代农民工、在城镇工作生活5年以上并随家庭迁移的农业转移人口，以及上学参军进城的农村学生。

农业转移人口的市民化是新型城镇化建设的首要任务和关键步骤。

“实际上，在第一类和第二类大城市，劳动力需求很大。”因此，全面放开定居限制，特别是对重点群体定居的限制，一方面解除了农民工进城的顾虑，另一方面解决了这些城市劳动力不足的问题。”中国人民大学国家发展与战略研究所研究员、社会与人口研究学院教授张告诉《时代周刊》记者。彭懿还向《时代周刊》记者解释说:“由于二三线城市具有强大的产业支撑能力和提供充足的就业岗位，它们将成为新型城镇化建设的重点。”

获得户籍意味着购房需求。这个“任务”将如何影响一类和二类大城市的房地产市场？

壳牌研究院(Shell Research Institute)首席市场分析师徐小乐向《时代周刊》记者表示，放宽户籍制度有利于房地产市场的长期发展，但在一类和二类大城市，影响是不同的。根据徐小乐的分析，二类大城市已经完全取消了对定居的限制，一些有社保缴费年限的城市的住房需求在短期内可能会增加，如厦门、长沙和苏州。但是，对石家庄、太原等经济基础稍差、人口吸引力不足的城市的影响相对较弱。在一类大城市中，济南、青岛、杭州等城市对房地产市场的需求较好，而Xi、郑州等城市的落户门槛很低。“人口引进的红利在2018年已经消耗了一部分，所以影响不大”。

关键在于公共服务的整合

需要明确的是，进一步放宽定居限制不一定会带来人口流入。“完全取消户籍限制”的另一面实际上意味着人口流动的自由正在增加。城市是否具有吸引人口流入的吸引力，最终取决于公共服务是否到位，工作岗位是否充足和多样化。

自2014年《国家新型城镇化规划(2014-2020)》出台以来，常住人口的城镇化率一直在上升。2018年，中国常住人口城市化率达到59.58%。中国统计局发布的数据还显示，登记人口的城市化率正在放缓。

2016年，常住人口城市化率比2015年增长1.25%，登记人口城市化率增长1.3%；2017年，前者增长1.17%，后者增长1.15%，登记人口的城市化率低于常住人口。到2018年，增长率差距进一步扩大，从2017年的0.02%扩大到2018年的0.04%。

这意味着农村人口越来越不愿意在城市定居？

“无法判断。造成这种现象的原因可能是一个城市的户籍“含金量”低。农村人口在衡量了城市的医疗和教育等公共服务之后，认为与自己的土地收入相比，仍然没有必要在城市定居。”彭懿告诉时代周刊记者。

此外，李建民还认为，这一差距意味着城市户籍的吸引力正在减弱，而放宽户籍限制的边际效益正在减弱。“农业人口将综合考虑就业、医疗和子女教育等一系列因素来衡量一个城市的户籍价值。

另外，你能选择定居后再去其他城市定居吗？这些将被反复称重。如果城市不能提供稳定的预期，农业人口肯定不会采取定居的长期行为。”李建民告诉《时代周刊》记者。

在工作部署中，还提到要推进常住居民基本公共服务的全覆盖，要求城市从养老、教育资源、职业技能培训等方面加强基本公共服务，增加城市吸引力。同时，从交通一体化方面促进城市群和都市圈的发展。

李建民告诉《时代周刊》记者，形成一个以大城市为中心的都市圈是未来城市化的发展趋势，50%-60%的人口将聚集在这里，公共服务的一体化应该逐步实现。“例如，如果你不能在上海定居，但你可以通过消除教育和医疗方面的障碍来享受上海的公共服务资源，那么当上海房价高的时候，人们就会选择在苏州和其他邻近城市定居。这样，尽管上海不能放松对定居的限制，但它实际上解除了户籍对公共服务资源的约束。”