加强基层央行应急预案管理

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有效应对突发事件是防范和化解金融风险的重要组成部分。应急预案在应对突发事件的过程中起着基础性和指导性的作用，做好应急预案管理具有重要的现实意义。2019年，中国人民银行系统组织了新一轮应急预案修订，为进一步加强中央银行基层预案管理提供了机遇和动力。

面对新形势

(1)实体经济下行压力较大，潜在金融风险增加。金融业是一个风险管理行业，风险众多，具有隐蔽性、复杂性、突发性和传染性的特点。民营小微企业经营困难，银企之间的负反馈效应突出；经济转型升级和落后产能的淘汰影响了金融机构的资产质量。流动性风险、“影子银行”风险、地方政府隐性债务风险等风险防控任务繁重。

(2)金融技术的发展日新月异，业务系统更新加快。中国人民银行经营的金融市场、支付结算、货币发行、国库、信用报告、反洗钱等业务网络和信息系统是重要的金融基础设施。近年来，人工智能、大数据、云计算和物联网等新兴技术蓬勃发展，技术和金融深度融合，各种业务系统不断更新，确保系统稳定运行需要更高的应急响应能力。

(3)新产品和新形式不断涌现，消费者权益受损的可能性越来越大。近年来，在混业经营和加强互联网支持的基础上，金融创新势头强劲，满足市场需求的新金融产品和新融资模式不断涌现，包括第三方支付在内的新形式应运而生。同时，消费者缺乏金融知识、投资盲目性大、风险识别能力差、相关领域监管和跟进不足等因素增加了金融消费者权益受损的可能性，导致群体上访频发。

(4)金融体制改革进一步推进，员工利益多元化。自2008年全球金融危机以来，中国金融改革开放进入关键时期和深水区，金融监管体制、盈利模式和发展路径发生了重大变化。思想波动加剧，人员流动频繁，由此衍生的内部控制管理问题更加突出。各种历史原因导致的经营风险、劳资纠纷和行业突发事件时有发生。

主要问题

(1)应急预案内容的科学性和合理性有待进一步提高。目前，与有效应对突发事件、防范和化解金融风险的实际需要相比，应急预案的制定和修订相对滞后。一方面，应对突发事件的实践经验，尤其是改进应急管理体系和运行流程、学习借鉴价值的经验，没有及时充实到预案中，影响了预案的指导性；另一方面，由于中国人民银行在改革过程中职责的调整和管理模式的变化，没有及时做出专项规划。从应急管理体系的完整性来看，存在一定程度的盲区。

(2)应急预案演练的实用性和全面性有待进一步提高。演习是检验应急预案可操作性和实用性的重要手段，是应急预案体系建设的有机组成部分。从实际情况来看，设置演练场景的想象力不够，存在路径依赖，对常规风险考虑较多，对小概率因素考虑较少。同时，不同预案之间的联动演练不够，对单一突发事件造成的次生和衍生效应，特别是突发事件引发的舆论和信访关注不够。金融系统的跨部门演练开展得不够，应急反应的协调存在不足。

(3)应急预案培训的针对性和有效性有待进一步提高。在应急管理培训中，重点放在信息提交和系统流程的教育和管理上，应急预案的培训没有得到充分体现，对案例分析和了解、满足预案的常识重视不够。特别是对新员工和风险岗位员工的重点培训和定期教育需要不断加强，守护押运、系统运行维护、物资保障、供电、通信联络等重点部门的人员不精通应急处理流程。

(4)应急预案评估的可操作性和权威性有待进一步提高。从计划管理系统的角度来看，评价没有实现全覆盖，准备环节得到了更多的展示，演练环节得到的评价较少；从评价方法来看，自我评价和定性评价是主要方法，交叉评价和第三方评价很少使用，定量分析不够，导致评价结果随意、说服力差、标准不一致。评估结果缺乏足够的可操作性和权威性来改进计划。

政策建议

(1)夯实应急预案编制的基础，使应急预案适应时代和当地情况。应急预案的编制包括新修订和修订两种类型。要在梳理已建立的预案体系、找出问题和不足的基础上，结合中国人民银行系统的统一规划，认真分析和研究应急管理面临的形势变化，促进预案内容的科学化、合规化和完整化。在应急预案的编制过程中，要注意分析本地区、本部门的实际风险，尤其是要了解潜在风险，在把握普遍性的同时要认识特殊性，增强应急预案的针对性。在组织指挥体系清晰、风险等级分类准确、物资储备充足、沟通顺畅等要素的基础上，编制简明的流程图和处置程序，增强应急预案的可操作性。

(二)掌握预案演练的重点，使应急预案能在平时使用，在战时使用。应急预案演练应突出“真实、真实、快速”三个特征，场景应“真实”。结合处理突发事件过程中发现的已有案例和问题，演练场景应遵循经济、科技和公众心理的规律，特别关注单一突发事件引发的相关风险，设置引发网络舆情、集体上访等突发公共事件的条件，尽可能贴近实际。操作应“真实”，并应严格按照计划中规定的处置程序进行。指挥机构、专业技术人员和物资保障等各方都应参与整个过程，以达到检验计划的目的。可组织专业人员成立演练观察小组，实时发现和记录演练中的问题，事后进行识别和分类，加强演练结果的应用。行动要“快”，演练的突然性要提高，演练不要提前安排得太周密，准备时间也不要太长，通过演练提升应急能力。

(3)加强应急预案的宣传教育保障，使应急预案得到充分的了解和吸收。应急预案是应对突发事件的“作战地图”，相关人员必须对其有准确的理解和把握，才能做到冷静有序。应加强应急预案的宣传和培训，并将其纳入规定的培训计划，定期指派工作人员组织学习。进一步简化和规范应急预案启动程序、应急分级响应和应急处理操作程序，便于相关人员熟悉和掌握。对于应急和防灾常识知识，通过讲座、竞赛、手册等形式加强日常教育，提高员工的安全意识和能力。对主要业务系统运维人员，应加强技术培训和系统教育，严格履行工作职责。通过应急预案的定期宣传教育，营造参与应急管理、防范和化解风险的浓厚氛围。

(4)填写计划评估简表，以便应急计划可以对照表格进行基准测试并证明其合理性。在整个应急计划管理链中，评估是一个“找医生，把脉”的过程。通过综合评估风险情况、计划内容、演练情况、应急处理等。判断计划的科学性、有效性和可操作性，实现计划的动态管理。应灵活运用自我评估、交叉评估和外部评估，结合业务检查、内部审计和巡视检查中发现的问题，找出应急预案管理中的薄弱环节。采用定性评价与定量评价相结合的方法，进一步提高定量评价的比重，研究设计评价指标体系，统一评价标准，提高评价结果的参考价值。