海通宏观：养老金会不会耗尽？空账、降费遭遇老龄化

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养老金会用完吗？

——社会保障系列话题之一

(海通宏陈星，英干宇)

摘要

人口老龄化与减税和减费相结合，导致市场担心中国社会保障体系的可持续性。社会保障体系的资金缺口有多大？如何正确对待和妥善解决这个问题？作为社会保障系列的开篇作品，本报告对其进行了分析。

尽管社会保险的差距正在扩大，但没有必要对其进行过度解读。社会保障差距的扩大主要来自养老金和医疗保健。虽然社会保险基金收支平衡稳步上升，但实际收入来自财政补贴，扣除补贴后，18年间收支缺口超过6000亿元。随着对补贴依赖的加深，过去18年社会保险基金的财政补贴收入占总收入的五分之一以上，这也给一般公共预算带来了压力，补贴占财政收入的近10%。从各种社会保险基金的收支情况来看，资金缺口主要来自养老保险和医疗保险。然而，由于社会保障实际上是金融体系的一部分，而且有一万亿美元的担保基金作为社会保障体系的强大后盾，我们认为没有必要对资金缺口进行过度解读。发达省份有稳定的收入和支出，而东北和西部依靠补贴。从各省来看，大部分都能实现当期社会保险基金的收支平衡，只有青海、湖北、黑龙江和辽宁省的企业职工18年养老保险存在当期收支缺口。然而，与全国一样，这在很大程度上取决于补贴。北京、上海等沿海发达省份的补贴占基金收入的比例较低，而辽宁、吉林、黑龙江等东北省份和贵州、云南等西部省份的比例较高。总体金融压力可控，区域差异明显。从社会保险基金收支对一般公共预算的影响来看，各省补贴水平的中位数约占地方财政收入的20%，总体情况仍然乐观，但地区差异明显。辽宁、吉林、湖南和甘肃的社会保险基金补贴收入均占财政收入的30%以上，因此社会保险收支失衡带来的财政压力值得关注。

差距是如何形成的？空帐户，费用减少，老化。为什么社会保险基金的收支差距会出现并逐渐扩大？主要有三个原因:历史上:“空帐户”造成的制度变迁，个人帐户没有取得真正的。中国养老金经历了从现收现付制到统一账户制的制度变迁，但改革前没有积累资金，所以改革后个人账户没有结算，形成了“空账户”；目前:社会保障率降低，支出易涨难跌。目前，减税、减费已成为积极财政政策的主线，企业缴纳的社会保障率也有所下降，而社会保障支出与家庭消费挂钩，容易上升，不易下降，从而加剧了收入与支出的不平衡；未来:人口结构正在老化，差距趋势正在扩大。从根本上说，社会保险基金不断上升的财务压力来自人口老龄化。以养老保险为例，我国职工基本养老保险的制度支持率从1990年的19%上升到18年的39%，在职职工承担的退休人员养老金负担急剧上升。然而，在覆盖面足够大、老龄化上升趋势没有停止的情况下，资金缺口趋于扩大而不是收敛。

解决方案很多，政策也多管齐下。解决社会保险基金资金缺口问题的手段很多，但在实践中，为了合理分担成本，政策是多管齐下的。适当的财政补贴和国有资产充实了社会保障。首先，从政府承担成本的角度来看，政府可以继续通过财政收入补贴社会保障。然而，日本的经验表明，过度补贴会增加支出负担，因此补贴应该是适度的，但政府有更积极的对策，如通过转移部分国有资产和分享长期经营回报来丰富社会保障，“造血”优于“输血”。推迟退休年龄，发展第二和第三支柱。其次，从企业和居民承担成本的角度来看，提高缴费率是不可取的。但是，由于我国退休年龄较低，可以适当推迟退休时间，以缓解支出压力。此外，中国的养老金过于依赖政府，个人积累不足。发展企业年金和商业保险市场可以减少对公共养老金的依赖，减轻支出负担。基金通过增加收入和减少支出来增加收入。最后，从社会保险基金本身承担的成本来看，一方面可以合理使用资金，减少不必要的费用，如集中采购药品，从而减轻医疗保险支付的压力；另一方面，它也可以通过自身或委托经营来提高投资收益。

中国经济进入新常态后，一方面，人口红利逐渐消退，老龄化程度逐渐加深；另一方面，经济结构转型遭遇外部风险的上升，使得包括降低社会保障率在内的减税和减费措施成为企业“减负”的现实需要。这引起了人们对社会保障制度，尤其是养老金制度的可持续性的关注。相应地，近年来国有资产转让的社会保障工作开始全面加快。那么，社会保障体系的资金缺口有多大？如何正确对待和妥善解决这个问题？作为社会保障系列课题的开篇工作，本报告对此进行了详细分析，并将在下一系列课题中推出国有资产转让等丰富社会保障的具体措施及其影响。

1.尽管社会保险差距已经扩大，但过度解释是没有必要的

1.1社会保障差距的增加主要来自养老金和医疗保健

社会保障收支平衡增加，缺口增加。虽然社会保险基金收支平衡仍在稳步上升，18年来甚至超过1万亿元，但实际上，社会保险基金收入的很大一部分来自财政补贴。如果不包括财政补贴收入，13年来资金收入一直低于支出水平。18年来，财政部将机关事业单位基本养老保险基金收支纳入决算后，缺口更加明显，一举突破6000亿元。如果单看收入，过去18年社会保险基金的收支差额高达近1万亿元。

对财政补贴的依赖加深，收入来源超过五分之一。社会保险基金收支缺口的扩大，必然意味着对财政补贴的依赖正在逐步加深。十年前，社会保险基金的财政补贴收入只占其总收入的10%左右，但现在这个比例已经上升到20%以上。18年来，社会保险基金财政补贴收入占社会保险基金总收入的22%，超过五分之一。这也给一般公共预算带来了一些压力。过去18年来，社会保险基金收到的财政补贴占一般公共预算收入的9.6%，仅比10%的水平低一步。

资金缺口来自养老金和医疗保健。从各种社会保险基金的收支情况来看，资金缺口主要来自养老保险和医疗保险。在过去的18年里，养老保险基金(不含财政补贴)的收支差额已经超过4500亿元，医疗保险基金(不含财政补贴)的收支差额也接近2000亿元。两者获得财政补贴的总比例均超过99%，而其他类型的社会保险获得的财政补贴仅不到0.5%。此外，养老和医疗保险的财政补贴收入占基金收入的20%以上，而其他社会保险的财政补贴收入不到5%。

社会保障具有金融属性，不应过度解读这一差距。社会保险基金的收支缺口及其扩大趋势引起了人们对社会保障体系稳定性的关注，甚至有观点开始讨论养老金是否会在几年内耗尽。但是，不可忽视的是，社会保险基金预算已经纳入政府预算管理，社会保险基金的收支规模约占财政预算“四个账户”的五分之一。事实上，社会保险基金应被视为金融体系的一部分。那么，从这个角度来看，关于社会保险基金枯竭的讨论只有理论意义，在现实中几乎不可能发生。此外，我们有一万亿美元的社会保障基金作为社会保障体系的强大后盾。因此，没有必要对资金缺口所破坏的社会保障体系的稳定性进行过度解读，应该更加关注资金缺口可能的实现路径及其现实影响。

1.2发达省份收入和支出稳定，东北和西部依靠补贴

大部分养老金处于平衡状态，东北各省差距很大。从各省的情况来看，首先，大多数省的社会保险基金能够实现当期收支平衡。以缺口最大的养老和医疗保险基金为例，除了刚刚合并的政府机关事业单位的基本养老保险外，过去18年各省城乡居民基本养老保险和城镇基本医疗保险基金的当期收入均大于支出。只有青海省、湖北省、黑龙江省和辽宁省存在当期收支缺口，其中东北的辽宁省和黑龙江省的收支缺口较大，超过1500

发达省份有稳定的收入和支出，而东北和西部依靠补贴。其次，虽然各省社会保险基金的当期收入大部分可以弥补支出(18年来，辽宁省只有社会保险基金的当期收入不能弥补支出)，但与全国的情况相似，这在很大程度上是由于财政补贴的支持。根据披露省级口径数据的21个省的情况，目前各省财政补贴收入在社会保险基金收入中的中位数水平约为25%。北京、上海、广东等沿海经济发达省份的补贴占社会保险基金收入的比重相对较低，不超过15%。浙江、福建等仅披露省级口径数据的省份也处于较低水平。相比之下，辽宁、吉林、黑龙江等东北省份和贵州、云南、广西等西部省份的财政补贴占基金收入的比重较高。

总体金融压力可控，区域差异明显。最后，从社会保险基金收支对一般公共预算的影响来看，总体情况仍然乐观。根据披露全省口径数据的21个省的情况，过去18年各省社会保险基金收到的财政补贴占相应省份的比重。一般公共预算收入比例的中位数约为20%。在中国分税制的背景下，地方政府承担约85%的支出，约50%的收入。因此，考虑到中央政府对地方政府的转移支付，然而，应该注意的是，各省之间的差异是明显的。例如，在辽宁、吉林、湖南和甘肃等省，18年来社会保险基金补贴收入在一般公共预算收入中的比重已经超过30%，而在省级数据中，河南和广西的社会保险基金补贴在一般公共预算收入中的比重也相对较高。这些省份社会保险基金的收支所带来的财政压力值得关注。

2.差距是如何形成的？空账户，费用减免已经老化

为什么社会保险基金的收入与支出之间的差距趋于扩大，这使得社会保险基金越来越依赖财政补贴？我们不妨从多个维度详细分析其原因。

2.1历史:“空账户”引发的制度变迁，个人账户并未实现

养老金制度已经从现收现付转变为统一核算。首先，社会保险基金收支缺口的形成与其历史制度变迁有一定的关系。以基本养老保险基金为例，中国早期实行现收现付制，即当期的支付收入大部分用于支付当期的养老费用，几乎没有储备基金。然而，20世纪90年代前后，我国养老保险制度开始引入个人账户，并向统一核算模式转变。养老金由基本养老金和个人账户养老金组成。基本养老金由社会统筹账户支付，个人账户养老金来源于就业期间的支付和积累。

个人账户没有实现，空账户加重了支出压力。但实际上，由于在传统的现收现付制下没有积累资金，新制度实施前退休的“老人”和新制度实施后退休的“中层人员”的基本养老金和过渡性养老金需要在现行制度下支付。然而，“混合账户管理”的实际情况导致个人账户被用来承担部分制度变迁成本，形成个人账户“/きだ”。根据过去15年披露的数据，个人账户空账户规模超过4.3万亿元，而城镇职工基本养老保险基金在过去15年的累计余额只有3.5万亿元左右。空账户规模的扩大无疑会增加社会保险基金的支出压力。

2.2目前:社会保障率下降，支出易涨难跌

减税、减费规模扩大，社会保障率降低。其次，现行积极财政政策的调整也给社会保险基金的平衡带来了挑战。过去，每当遭遇经济衰退时，反周期监管的积极财政政策往往侧重于扩大支出。例如，2008年财政支出增长率达到26%的高点，这种减税和减费取代了支出扩张成为积极财政政策的主线，社会保险基金也在政府盈利范围之内。4月19日，国务院发布了《降低社会保险费率综合方案》，一方面降低了社会保险缴费费率，另一方面，确定社会保险缴费基数的从业人员平均工资计算口径也调整为非私营单位和私营单位平均工资水平的加权平均值。这些措施在很大程度上减轻了企业的负担，但无疑影响了社会保险基金的筹集收入。

社会保障支出与消费挂钩，消费容易上升但难以下降，加剧了失衡。但是，在收入减少的背景下，社会保险基金的支出是困难的，不应该减少。从全国居民收入结构来看，18年养老金收入占全国居民转移收入的70%以上，转移净收入是人均可支配收入中仅次于工资收入的第二大收入来源。众所周知，居民的收入水平对其消费支出起着决定性的作用。财政政策之所以选择减税和减费，正是为了通过增加居民收入来促进居民消费的增长，从而支持经济的稳定和复苏。然而，社会保险基金支出水平的降低将在很大程度上阻碍居民收入的增长，削弱现行调控政策的效果。因此，收入预期放缓，支出水平易升难降，这也加剧了社会保险基金的财务平衡压力。

2.3未来:人口结构正在老化，差距趋势正在扩大

随着人口老龄化，抚养比急剧上升。最后，社会保险基金不断上升的财政压力从根本上与中国人口老龄化的加深有关。14年来，中国15-64岁劳动年龄人口的增长率已转为负增长，18年来增长率下降了近0.5%，而65岁以上老年人的增长率持续上升，17年来增长率超过了5%。人口老龄化加重了社会保险体系中养老和医疗费用的负担。目前，社会保险基金的资金缺口来自这两种保险。以养老保险为例，我国职工基本养老保险制度维持率从1990年的19%上升到18年的39%，在职职工承担的退休人员养老金负担大幅增加。

覆盖面足够大的人口年龄越来越大，差距越来越大。展望未来，一方面，中国社会保险的覆盖面可以说已经比较充分。2004年，参加基本养老保险的人数仅占总人口的17%，18年后已达到总人口的68%。考虑到16岁以下的人口和在校学生，空已经大大扩大了覆盖面，因此很难以这种方式减轻不断上升的负担。另一方面，中国人口老龄化的上升趋势从未停止。根据联合国的预测，即使在2020年后，中国老龄人口的抚养比仍将加速增长，预计到2025年将超过20%，这也将促进社会保险基金缺口的扩大，而不是趋同的趋势。

3.丰富的解决方案和多管齐下的政策

既然社会保险基金的收支差距有扩大的压力，我们如何才能缓解甚至消除这个问题？

事实上，尽管这种差距有一定的规模，但解决方案是丰富的，只是因为不同的解决方案会给每个经济活动主体带来不同的成本，而较高的总成本使其难以依靠单一主体来解决问题。因此，在实践中，采用多代理成本分摊的方法更为合适，这也是当前政策推广的思路。

适当的财政补贴不应该太强。首先，从政府部门承担成本的方式来看，一般公共预算可以补贴社会保险基金，以缓解甚至弥补基金缺口。然而，过度的努力将导致挤出其他支出，并加重一般预算收支平衡的压力。

以日本为例，其人口老龄化程度在发展中也越来越严重，65岁以上人口比例持续上升，这也使得社会保障支出在财政支出中的比重长期居高不下。在经济下滑和收入放缓的背景下，日本政府不得不借钱维持必要的支出，国债的债务负担率不断上升，制约了其财政政策的实施。因此，从日本的经验来看，中国可以通过财政补贴的方式来缓解社会保险基金的收支压力，但力度不应过大，以免支出被社会保险绑架，同时忽视当前发展阶段的现实需要。

国有资产丰富了社会保障并分享长期回报。然而，除了财政补贴，政府实际上有更积极的对策。我国财政中包含了很大一部分国有资产，通过转移部分国有资产来充实社会保障，不仅可以缓解一般预算的收支压力，还可以建立长期的资金来源机制。社会保险基金以股权分红为获取国有资本收益的主要方式，即与国有企业共同成长，分享长期经营收益。国有资产给社会保障带来的“造血”能力明显优于仅仅依靠财政补贴的“输血”。9月，财政部等五部委发布《关于部分国有资本充实社会保障基金有关事项的操作办法》，全面推进国有资产充实社会保障基金。

推迟退休年龄和减轻开支压力。其次，从企业和居民承担成本的方式来看，他们目前处于减税和减费的背景下，我国社会保险的缴费率并不低。以养老保险为例，中国企业和个人缴费总额扣除费用后约为24%，远高于美国、日本和韩国，甚至高于越南。因此，提高贡献率来缓解缺口问题是不可取的。然而，由于中国的退休年龄较低，男性60岁和女性50岁的标准远远低于世界主要国家。在英国、德国和西班牙等欧洲国家，男性只有在超过65岁时才能领取养老金。美国的年龄标准更高，我们人口的平均预期寿命已经超过75岁。因此，我们可以通过推迟退休年龄来缓解社会保险基金的支出压力。

发展第二和第三支柱，改善结构性失衡。此外，我国社会保险基金还存在一些结构性问题，如对政府的依赖比例高，而个人积累相对不足。以养老保险基金为例，按照“三大支柱”建设体系，我国强制性公共养老金(第一支柱)占绝大多数，企业和个人积累的企业年金(第二支柱)和个人商业养老保险偏低。18年来，我国企业年金累计余额约为1.5万亿元，社会保险基金累计余额约为9万亿元，是企业年金的6倍。与美国相比，第一支柱仅占10%左右，而第二支柱占60%以上。

因此，应适当发展第二和第三支柱，即企业年金和商业保险市场，并加强个人积累，这将减少退休人员对公共养老金的依赖，从而延缓养老金支付标准的不断提高，减轻社会保险基金的支出负担。1818年5月，中国开始在上海等地开展个人所得税递延商业养老保险试点，商业养老保险市场前景看好。

基金通过增加收入和减少支出来增加收入。最后，从社会保险基金承担自身成本的方式来看，一方面可以合理利用有限的资金，通过节流手段减少不必要的成本。例如，现行的药品集中采购方式在降低药品价格的同时降低了医疗保险基金的支付压力；另一方面，社会保险基金也可以通过自身或委托经营提高投资收益，从而改变资本缺口不断扩大的趋势。例如，全国社会保险基金取得了良好的投资业绩，自成立以来，年均投资回报率接近8%。当然，这也需要相关政策的配合，如扩大资本投资的范围和比例。

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