壮大地方税源 消费税逐步划转地方

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为进一步理顺中央与地方的财政分配关系，支持地方政府实施减税、减费政策，缓解财政运行困难，10月9日，国务院发布了《实施较大幅度减税、减费后调整中央与地方收入分配的改革推进方案》(以下简称《方案》)，明确提出保持增值税“五五分成”比例稳定。 调整和完善增值税免抵退税共享机制，推进消费税征收环节后移，稳步推进三项地方改革措施。 多名财税官员今天对《北京商报》表示，此举将进一步稳定地方财政收入预期，并解决地方财政资源在大幅减税和减费后面临的压力。

■调整退税分享机制

在中国现行税制中，增值税和消费税都与流动率有关。“增值税改革”全面实施后，为“保持中央和地方财政总体结构不变”，《国务院关于印发增值税改革试点后中央和地方增值税收入分配调整过渡方案的通知》(国发〔2016〕26号)确定了2-3年的过渡方案，将中央和地方的比例从75: 25调整为50: 50。

现在三年过渡期已经到来，在此基础上，计划明确规定，到期后增值税收入“五五分成”的比例将保持不变。进一步稳定社会预期，引导地方因地制宜发展优势产业，鼓励地方政府培育和扩大经济发展的税源，增强地方财政的“造血”功能，营造积极、竞争、务实的环境。

今年5月，两位财税学者撰写的《从地方税到地方收入:新一轮中央与地方政府收入分配研究》一文指出，自1994年以来，增值税一直是一种共享税，它在增加各级政府财政收入、调动地方政府发展经济的积极性方面发挥了极其重要的作用。基于中国目前的经济形势，有必要在未来一段时期内继续保持这种激励机制，通过税收分享来鼓励发展。

值得注意的是，在保持增值税收入比例不变的同时，该计划还提出调整和完善增值税抵扣和退税的共享机制。

具体来说，为了缓解部分地区的退税压力，先将退税地方分担的部分(50%)从企业所在地的总负担(50%)调整为15%，其余35%由企业所在地先行支付，然后各地再均衡分担上一年度的增值税份额。超过应分摊的部分，由中央财政按月转移到企业所在地省级财政。合理确定省级以下退税分担机制，有效减轻基层财政压力。

一位资深金融研究专家今天告诉《北京商报》，此举是为了应对更大幅度的减税和减费后的新形势。今年4月增值税改革实施后，新的增值税免税额和退税制度开始实施，在“五年计划”期间，中央和地方政府的分摊比例保持不变。但是，在增值税免抵退税实施过程中，年末返还纳税人50%的核算基数与地方政府和中央政府不同。

“新政策建议地方政府预付15%，剩下的35%取决于年底的会计核算。如果地方政府的推进超过了他们应该分享的份额，中央政府将承担相应的部分。虽然退税涉及的比例和税额有限，但可以增加地方政府的可用财力。”上述专家表示。

■消费税稳步降低

除了增值税收入的划分，在许多财税研究者看来，这项新政策的最大调整在于消费税。《计划》明确提出，消费税征收环节要向后退，地方要稳步下移。按照完善地方税制改革的要求，在可控征收管理的前提下，将目前生产(进口)环节征收的部分消费税项目逐步调回批发或零售环节进行征收，以扩大地方收入来源，引导地方政府改善消费环境。

”这一表述表明消费税的重大改革。消费税征收的调整，意味着消费税已从单纯的中央税收调整为中央和地方共享的税收。”中国法学会财税法研究会会长刘剑文今天对《北京商报》说。

事实上，早在去年的“中国发展论坛”上，财政部长刘坤就提到:“我们将结合中央和地方收入分割改革的实施，研究调整部分消费税项目的征收环节和收入归属，积极稳妥地推进地方税制改革。调整税制结构，培育地方税源，强化地方税权，理顺税费关系，逐步建立稳定、可持续的地方税制。”

根据《建议书》，具体调整项目将在充分论证并逐项报批后稳步实施。首先对条件成熟的项目进行改革，如高档手表、贵重珠宝、珠宝、玉石等，然后结合消费税立法对其他符合条件的项目进行试点改革。改革调整中存量部分的核定基数由地方政府解决，增量部分原则上属于地方政府，以保证中央与地方现有金融结构的稳定。具体办法由财政部会同国家税务总局等部门制定。

上述财税专家表示，消费税的倒行逆施是为了增强消费税的地方税属性。这一举措反映了中部地区收入分配改革的方向。增值税在逐步分配给地方政府后，将归地方政府所有，是对地方税收的一大补充。消费税，如烟草、汽油、汽车等。是很大一部分，地方政府可以得到很大一部分。

数据显示，消费税是中国仅次于增值税、企业所得税和个人所得税的第四大税种。2018年，国内消费税实现收入1.06万亿元，占税收总收入的近7%。今年前八个月，消费税收入增长率达到18.5%。随着我国消费导向型经济的出现，地方政府逐渐退出生产和投资事务，创造良好的消费环境和监管地方消费市场的需求不断增强，这内在地满足了地方政府职能转变的需要。

■增强当地应对能力

受减税、减费政策和经济下行压力的影响，今年前8个月中国税收收入累计增速首次出现负增长。据不完全统计，今年上半年，包括北京、重庆、贵州、黑龙江、新疆、吉林、海南、甘肃和青海在内的28个省(直辖市和自治区)中至少有9个省出现了财政收入负增长。

中国财政科学研究院副院长白景明认为，虽然减税和减费取得了实际效果，但地方政府普遍面临着预算平衡压力不断加大的挑战。

“减税和减费确实给地方财政带来了很大压力。从“方案”的表述来看，在稳定分税制改革以来形成的中央和地方收入分配总体格局的基础上，主要目的是确保更有效地实施减税和减费，促进相关政策的落实。”刘剑文说，通过及时调整和完善地方税制，培育和扩大地方税源，把一些条件成熟的中央税收作为地方收入，可以增强地方应对较大的减税和减费的能力，同时也可以保证地方实施减税和减费的积极性。

从长远来看，通过消费税征收的调整，中央与地方收入分配的改革也为未来的财税体制改革打开了新的缺口。刘剑文指出，面对经济下行压力，较大规模的减税和减费与财税体制的系统性改革密切相关。以消费税为例，上述财税专家告诉《今日北京商报》记者，在具体实施过程中，将逐步推行一税一品。