中小银行多渠道“补血” 适配性监管紧锣密鼓

在我国现有的政策法规中，对中小银行没有明确的定义。城市商业银行、农村商业银行、信用社等地方法人银行金融机构在业内一般称为中小银行。就机构数量而言，截至2018年底，中国共有银行业金融机构4588家，其中包括近4000家中小银行，包括城市商业银行、农村商业银行、村镇银行、民营银行、农村信用社和农村资金互助社。

9月以来召开的国务院财政委员会第七次、第八次和第九次会议，都提到了银行资本补充问题，最近两次会议重点讨论了中小银行资本补充问题。我们可以发现，中小银行改革的帷幕正在慢慢拉开。

在我国现有的政策法规中，对中小银行没有明确的定义。城市商业银行、农村商业银行、信用社等地方法人银行金融机构在业内一般称为中小银行。就机构数量而言，截至2018年底，中国共有银行业金融机构4588家，其中包括近4000家中小银行，包括城市商业银行、农村商业银行、村镇银行、民营银行、农村信用社和农村资金互助社。多年来，中小银行在扎根当地、服务中小企业方面发挥了举足轻重的作用；然而，一些中小银行在发展过程中存在一些问题，如与主营业务分离、公司治理和内部控制存在严重缺陷等。

财务委员会第九次会议明确指出，要深化中小银行改革，完善适应中小银行特点的公司治理结构和风险内控体系，从根本上解决中小银行发展的制度机制问题。显然，决策层已经下定决心，要通过引导中小银行改善公司治理结构和内部控制制度，改进业务模式来打破中小银行的发展困境。央行最新发布的《中国金融稳定报告》(2019)指出，下一步将探索建立金融机构依法自主退出机制和多层次退出路径。

问题银行有共同之处

今年以来，一些中小银行的风险事件加剧了这一群体内部的信贷分化。中小银行股权拍卖市场的“冰与火”，以及银行间存款证利差的不断扩大，就是最好的反映。以银行股权拍卖为例，今年以来，中小银行股权拍卖的数量大幅增加，股权交易也大不相同。银行股权转让的交易价格比起拍价高出近10倍，银行股权拍卖受到许多拍卖的冷遇。

光大证券(601788)(港股06178)首席固定收益分析师张旭对《证券时报》记者表示，中小银行股权上市交易反映了供求结构性失衡。在供给方面，《商业银行股权管理暂行办法》等政策对银行股东及其持股比例施加了更严格的限制，导致一些老股东不得不被动出售。

此外，近两年来，宏观经济呈下降趋势，部分中小银行股东的财务压力加大，需要通过出售银行股权来解决。从需求方面来看，潜在投资者对银行股权投资价值和风险的看法发生了变化，预期收益率下降，风险偏好也有所下降。在新的计量尺度下，单个中小银行的股权已经从高收益无风险资产转变为低收益风险资产，不能满足投资者的要求。

中小银行信贷分化的加剧主要受风险事件暴露的影响。根据《报告》，2018年第四季度，在央行评级的4379家银行业金融机构中，有586家为8-10级(高风险机构)，主要集中在农村中小金融机构。一些中小金融机构的评级结果很差。一方面，中国经济增速普遍放缓，而中小金融机构对宏观经济变化敏感，受到一定程度的影响；另一方面，可能部分反映了银行风险管理要求的加强，银行业金融机构不良资产分类更加审慎，拨备加强，可能导致部分监管指标下降，进而影响评级得分。

西泽研究所所长赵建告诉记者，尽管我们不能因为个人风险暴露而偏袒任何一方，但我们应该正视问题机构的共同问题，并向它们学习。在微观层面，一方面，一些小银行倾向于依赖银行间业务，这导致资产负债表管理出现问题。另一方面，一些中小银行的公司治理和风险内部控制制度存在缺陷，主要表现在银行成为大股东或地方金融的“提款机”，或者存在内部人控制和“一个字”。

赵建认为，个别地区经济增长放缓导致银行不良率和风险补偿能力下降，也是银行自身盈利能力弱化和风险积累的原因。

补充资金势在必行

财务委员会会议提出“重点支持中小银行多渠道补充资本”，表明监管部门对中小银行资本水平的重视。

银行资本补充主要有两种方式，一种是内源资本补充，主要依靠利润留存；另一种是外源性资本补充，包括首次公开发行、私募、优先股、永久债券、二级资本债券、可转换债券等。

虽然近年来银行业资本补充工具的发行如火如荼，但发行者仍是国有银行和股份制银行，城市商业银行和农村商业银行等中小银行的外源性资本补充能力相对较弱。据统计，今年商业银行资本补充债券(包括永久债券和二级资本债券)的发行量接近1万亿元，但城市商业银行和农村商业银行的融资规模不到10%。

监管当局已经对此采取了行动。今年7月，监管机构发布了一份文件，允许股东超过200人的非上市银行发行优先股。今年新增的银行永久债券进一步扩大到城市商业银行，泰州银行、尚辉银行(港股03698)和泸州银行(港股01983)相继获准在国内市场发行永久债券。

银监会城市银行司副司长刘荣最近表示，从理论上讲，银行化解风险的途径是多方面的:一是银行自我调整，自我消化，通过补充资本提高抵御风险的能力；二是重组；第三是并购；第四是借助外力接管；第五，破产，但这种方法在世界上相对少见，因为银行执照仍然有价值，而且大部分都是通过并购。

在成熟市场中，在激烈的市场竞争下，问题银行退出市场并不少见。联邦存款保险公司的研究表明，在美国，每三家社区银行中只有一家能够生存，有效的退出机制是银行业平稳运行的保证。问题银行的处置方式主要包括承接收购、过桥银行和破产清算。同时，存款保险制度的完善对银行处置效率起着至关重要的作用。

央行报告还指出，下一步要积极探索以存款保险为平台，建立以市场为导向的金融机构合法退出机制。探索建立金融机构独立退出机制和多层次退出路径。在金融机构市场化退出中，必须发挥存款保险基金和各行业保护基金的作用。存款保险基金应通过收购承诺、过桥银行、协助操作和存款偿还等方式及时应对风险，以保护存款人利益，维护金融和社会稳定。

适应性监管的时代即将到来

深化中小银行改革需要解决公司治理缺陷和资本短缺问题，也需要营造良好的监管环境。在国际上，对中小银行实行差异化和适应性监管是一种趋势。

例如，美国根据银行规模和业务复杂程度等因素采取了不同的监管标准，放松了对社区银行的监管要求，简化了现场检查程序，以降低社区银行的财务成本和合规成本。今年10月，美联储修订了对商业银行资本充足率、杠杆率、大风险暴露、流动性指标、压力测试和监管报告的要求，以进一步落实适应性监管原则。

兴业银行首席经济学家鲁正伟(601166)表示，从国际经验来看，进一步加强“适应性”监管原则的实施，特别是简化甚至放松对历史业绩优异、风险较低的中小金融机构的监管，不仅可以为中小金融机构创造更加有利、健康的监管环境，还可以进一步集中监管资源，更有针对性地防范系统性金融风险。

相比之下，我国目前只有流动性监管指标和宏观审慎评估(mpa)等少数评估实施了差异化监管，适应性监管原则仍需在更大范围内应用。最近，中央银行和中国保险监督管理委员会发布了《系统重要性银行评价办法(征求意见稿)》，这被视为中国深化差别化监管的重要一步。

鲁正伟表示，“适应性”监管原则可以适用于大规模风险暴露、信息披露、各种风险资产的计算，甚至资本充足率和杠杆率的要求。考虑到我国中小银行的现状，“适应性”监管的优惠政策可以限制在一些高质量的中小银行。对于高质量的中小银行来说，简化甚至放松这些监管标准，不仅有助于它们的健康发展，还能鼓励中小金融机构合规经营，获得这些优惠的监管政策。