增强央行经理国库履职能力

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管理国库是《预算法》和《中国人民银行法》赋予中国人民银行的法定职责。实践证明，中国人民银行行长国库在预算执行中发挥了监督作用，补充和完善了贯穿政府预算事前、事中和事后三大环节的完整监督链，真正保持了预算监督的有效性，在提高政府预算运行效率和准确制定宏观调控政策方面发挥了独特优势，是符合中国国情的制度决策和安排。

中国人民银行经理国库制度的优势

(一)有助于提高预算监督的有效性，完善预算监督体系。在预算执行过程中，中国人民银行及时对预算收支业务进行了监管，这正好补充和匹配了预算环节的监管。此外，国库可以通过反审计实时发现、拒绝处理和纠正不合规的预算收支业务，防止不合规业务及时转移到国库，使监管直接、及时、有力，有效维护国库预算制度和纪律，有效增强预算监管的有效性。

(二)有利于国库业务的组织和管理，提高财政预算资金周转效率。作为中央银行，中国人民银行依法管理金融机构和业务。管理国库不仅可以有效协调财政、税收和金融机构之间的关系，还可以引导金融机构规范预算收支业务，及时清算预算资金，缩短预算资金的在途时间，有效提高预算资金的周转和运行效率。

(三)有利于制定和实施更加协调、配套和统一的宏观调控政策。中国人民银行管理国库系统，便于中央银行实时监控政府存款盈余和财政政策引起的市场效应，从而制定与经济目标和财政政策更加兼容、协调、统一的货币金融调控政策，对冲和平抑财政政策变化引起的市场流动性波动，确保财政政策与货币政策的协调配合。

财务经理在履行职责时面临的困难

(a)需要进一步加强财政监督的作用。一是年度预算计划文件不能及时传递到国库部门，导致国库监管不针对预算单位和预算科目，或者采用纸质格式，不便于根据预算计划金额和限额进行监管；二是预算的临时调整比较普遍，有指标性文件的批准、政府工作会议的批准、财政部门的批准等情况。审批程序和标准不一致，给国库审计工作带来一定困难；第三，在国库单一账户体系下，各类财政专户不集中，纳入国库部门统一管理，大量政府资金被存储。账户和资金与国库分离，无法有效监管。

(2)国库集中收付流程有待进一步优化。国库集中支付业务包括国库集中支付和政府非税收入。首先，国库集中支付业务通过代理银行向用户垫付财政资金，然后与国库进行汇总清算。财务经理不能有效地审计和监督预算支出基金，只能进行被动清算。特别是在国库集中支付制度全面推广的背景下，几乎所有的预算支出都是通过该制度进行分配的，甚至有些部门试图将非预算单位纳入国库集中支付制度进行资金分配，而国库事务的监督作用被and/きだよ 0/忽略；其次，国库集中收付的非税收入业务是先缴入商业银行的财政专户，再由财政专户汇至国库，导致非税收入长期滞留在财政专户，国库无法及时进行监管。

(3)国库信息化建设需要进一步深化。预算收支业务尚未完全电子化，如政府非税收入支付业务、国库集中支付业务等，没有完全连接到税收国库横向联网系统和银行国库信息处理系统进行传输、共享和处理，国库业务信息无法转换为电子数据，导致国库信息数据不完整。此外，财政部的监管范围很广，从财税政策、法律法规和其他与预算业务相关的规章制度，到地方财政资源分解或地方政府和财政部门发布的政策文件，都在不断补充和更新。国库部门难以整理和收集相关系统，如文件来源不稳定、格式或媒体不一致、存储分散等。双重因素制约着国库监管向电子化、系统化和自动化的努力和发展，导致国库监管仍停留在手工审计阶段，国库监管信息化水平有待进一步提高和深化。

对策和建议

(一)巩固国库预算监督的地位和责任，推进全面、规范、公开、透明的预算制度管理和预算执行。现行国库管理制度对国库监督的描述较为笼统和片面。国库在预算体系和管理中的具体地位以及国库监督的具体过程和要求不明确。而且，该法颁布已久，制定时缺乏更高层次的法律依据和指导。建议以2014年新修订的《预算法》为契机，及时启动《预算法实施条例》、《国库管理条例》和《实施细则》的修订工作，充分借鉴发达国家普遍采用的支出决策与支出执行绝对分离的经验，明确和细化国库经理在预算管理中的地位和作用以及权利。 预算单位的义务和责任，最大限度地统一确实需要增加或调整的支出项目或预算决策程序

(二)认真总结试点经验，切实推进基于单一国库账户的集中支付制度改革。国库单一账户制度和国库集中收付“先支付后清算”模式作为国库管理制度改革之初的试点和过渡方案，已经运行了近20年，未能按照改革的初衷和目标进一步推进。建议及时梳理和总结试点运行中出现的新情况、新问题，严格按照建立单一国库集中收付制度的改革目标，使改革步入正轨。积极推进财政专户全面清理整顿，将全部财政资金纳入国库单一账户管理，减少财政收支中间环节；完善非税收入收缴流程，取消非税收入汇缴过渡账户，统一纳入国库“待结算财政资金”核算，推进非税收入入库直缴；优化国库集中支付业务流程，在支出资金实际支付给受益人之前，对支出资金的预算执行情况进行监督和审计，真正实现政府收入全部缴入国库，支出全部从国库单一账户直接拨付，加强政府预算资金的集中核算和管理，不断提高预算资金的运行效率和透明度。

(三)积极探索信息化国库监管模式，全面落实经理国库预算监管制度安排。首先，积极深入推进国库收支等各项业务的电子化进程，依托现有的税库银横向联网系统和国库信息处理系统，推进非税收入联网、直接支付和国库集中支付的电子化处理，提高电子化业务比重，确保所有国库业务实现电子化全覆盖。所有国库业务数据均可收集和应用，为自动化国库监管系统的建设奠定了良好的基础和铺平了道路；其次，对国库监管法律法规系统档案数据库进行整理和汇总，提供添加文件、转换格式、作废文件、自动搜索国库工作人员进行业务审计和监督学习使用等功能；最后，开发了国库监管系统，该系统集成了预算收支计划文件、国库监管系统、预留印鉴、会计凭证标准要素等数据库和内容。，从而实现国库业务处理前的自动审计和监督，有效地推动国库监督从“人工控制”向“机器控制”的转变，确保国库经理在预算执行中发挥全面、务实、高效的监督作用。(张乐制图)